论民营中小企业工伤保险制度的构建

一、我国工伤保险的发展及现状

工伤保险又称职业伤害保险或工伤赔偿保险,是指劳动者在劳动过程中遭受事故或职业病伤害,造成暂时或永久性丧失劳动能力时,从社会或其他机构得到经济补偿的一种制度。它是世界上实行最早、实施最广泛的、也是迄今为止最具普遍意义的社会保险制度。

我国的工伤保险制度始建于1951年。1951年中央人民政府政务院颁布全国统一的《劳动保险条例》,这是我国第一部包括工伤等社会保险在内的全国性统一法规。实施后,企业按国家规定对在劳动过程中发生事故伤亡和职业病的职工提供医疗、收入补偿和抚恤。1969年后随着社会保险从统一模式转变为“企业保险”模式,工伤保险也改由企业直接管理。由于“企业保险”的模式在实施过程中逐渐暴露出各种弊端,上世纪80年代我国开始社会保险制度的改革。1996年《企业职工工伤保险试行办法出台》,要求我国境内所有的企业和职工都必须参照执行。但由于这只是劳动部门的行政规章,权威性不够,没有引起足够重视。2003年11月22日我国《工伤保险条例》出台,2004年1月1日起正式实施。《条例》明确规定,所有与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)的各种用工形式、各种用工期限的劳动者以及个体工商户的雇工,都有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。但是现实却不容乐观。

截止2005年底,全国参加工伤保险的人员8390万人,仅占同期养老保险参保人数的48.15%,占“十五”期末全国城镇就业人员的31%(根据劳动和社会保障部2005年第四季度新闻发布数据计算得出)。绝大多数劳动者仍处于无工伤保险的状态,尤其是民营中小企业劳动者得不到制度保障。据统计,我国中小企业占全国企业总数99%,其中95%以上是民营经济。他们创造的工业总产值和利税分别占到了70%和45%,提供了大约75%的城镇就业机会,已成为我国经济发展的生力军。然而,在民营经济蓬勃发展的同时,职业伤害和工伤事故不断发生,严重威胁着职工的生命安全,因工伤引起的纠纷屡屡出现,既危害了职工的合法权益,又影响了职工家庭、企业生产和社会的稳定。近年来大量的工伤事故表明工伤保险的缺位正在直接损害着劳动者的生存权益并累积着潜在的社会风险。建立民营中小企业工伤保险制度显得尤为紧迫。

二、民营中小企业工伤保险实施中的困难及原因分析

困难主要体现在:目前对民营中小企业工伤保险尚无统一规定,大多采用行政推进的方式。由于缺乏强制性手段,参保率普遍较低,难以累积工伤保险基金和发挥保险的“互助性”。究其原因则包括宏观与微观两个层面。从宏观层面看,主要有社会保障制度的缺陷、宏观环境的限制等原因。

(一)社会保障制度的缺陷

社会保障制度在设计上没有考虑民营中小企业的特点。与较大型企业相比,民营中小企业的发展受到诸多社会环境的制约,生存条件较差,唯一的优势就是劳动力的低成本。如果一味强调它们与其他企业一样全面参加各种社会保险制度,这与民营中小企业的经济发展现状及其职工的需求并不相适应。很多地方要求参加工伤保险的企业必须同时参加“三险”甚至“五险”,高额的缴费使企业主望而生畏,从而采取各种逃避的手段,造成工伤风险大、职业危害较重行业的职工参保率长期处于较低的水平。由于民营中小企业的职工大多文化程度不高,所从事的也多是劳动密集型的技术含量不高的工种,对他们而言,获得一份工作和工资是最现实的,至于社会保障的权益似乎是一种过高的渴求,只能放在其次。鉴于他们工作与生存的环境,目前他们最迫切需要的是工伤保险和大病医疗保险,而不是全面的社会保障。

(二)宏观环境的限制首先民营中小企业的生存环境影响。融资难是民营中小企业发展中的一大难题,而税负重是难以逾越的又一大障碍。据统计,2003年全国乡镇企业、个体私营企业和三资企业的短期贷款只占银行全部贷款的14.4%,中小企业股票、公司债券发行等直接融资只占全部直接融资的1.3%,全国300多万户私营企业获得银行信贷支持的仅占10%。这与民营中小企业在经济中的地位极不相称。无论与外资企业还是内资的国有企业相比,民营中小企业的税负都较重。2003年重点税源监管企业的平均营业税税负为3.85%,所得税税负为11.89%,私营企业的同一税负为4.31%和13.11%。对私营企业的同一项收入既要缴纳33%的企业所得税又要缴纳20%的分红所得税,形成重复征税。这使得民营中小企业的发展举步为艰,困难重重。对宏观环境的无奈迫使他们采取一些不法手段来维护一己之利。逃避社会保险责任就是最典型的表现。

其次,地方政府的政策环境影响。在很多地方,政府招商引资时,客观上有以企业不参加社会保险作为改善投资环境的倾向,这在一定程度上“纵容”了企业主在社会保险方面的违法、违规行为。

第三,法律约束不强的影响。尽管《工伤保险条例》和相关的法律条文规定,民营中小企业有实行社会保险的义务,也明确规定要强制推行,但是由于缺乏可行的法律监督机制和可操作的法律强制手段,对逃避社会保险责任的行为难以形成有效的制裁措施和警示作用。从微观层面看,主要有以下原因：

(1)劳动者流动性强。据北京市劳动保障局的《北京市非公有制企业劳动关系的调查报告》显示:被调查的非公有制企业中各种形式的临时工比例高达50%,私营企业中,农民工多达40%以上,个别单位临时工比例高达80%以上。这些临时工的流动性很强,往往在一个单位劳动时间不长,这是企业不愿为他们买工伤保险的一个重要原因。

(2)用工制度不规范。劳动合同是劳动者与用人单位确立劳动关系、明确双方权利义务的协议,是保护劳动者合法权益的基本依据。但是据调查,中小型非公有制企业劳动合同签定率不到20%,个体经济组织的签定率更低。即使签有合同的,或者短期倾向明显,大部分仅一年,或者与劳动者签定不平等条约。这些行为使劳动者在维护权益时明显处于弱势地位。在目前劳动力市场供大于求的情况下,大多数劳动者只能选择沉默。

(3)保险意识差。无论是民营企业主还是职工本人保险意识淡薄是目前制约工伤保险发展的一个重要因素。企业主从追求最大利益出发,把社会保险缴费看成是加大了企业成本,是额外负担而不是企业应尽的责任。职工缺乏维权意识和所处的弱势地位,使他们明知自己的权益受到损害却不愿据理力争。

三、关于民营中小企业工伤保险度的几点构想

(一)构建民营中小企业工伤保险制度应树立的理念

1.工伤保险优先的理念。即首先保证民营中小企业优先建立工伤保险制度。这是与我国经济发展的实际情况相

符合的。民营中小企业经营状况不佳和职工收入较低是一种普遍存在的现象,若让他们承担高额的保险费但又非眼前可以受益的各种社会保险项目,企业及其劳动者必然缺乏积极性。工伤优先可以将其负担减少到最低的限度,进而使企业有较大的积极性和能力来参加社会保险,切实保护职工的合法权益。

2.工伤保险赔付与民事损害赔偿相补充的理念。工伤保险实行的是“无过错责任”,只要属于工伤事故,无论企业有无过错,职工都有权获得工伤保险给付。为了更好地维护职工权益,还应树立工伤保险赔付与民事损害赔偿相补充的理念,即在职工因企业或第三人的责任发生工伤后,工伤职工可首先获得工伤保险待遇给付,若工伤保险给付低于民事侵权损害赔偿时,再以民事侵权责任补足其实际利益损失。职工最终所获得的赔偿或补偿,以实际损失为限,不得超过其实际遭受的损害。这一理念也符合国际工伤保险的发展趋势。现在许多西方发达国家,即使已经建立相对完善的工伤保险制度,但同时也把侵权赔偿作为对工伤保险补偿的补充,以保障受害人的利益。日本立法规定,受害人除请求工伤补偿之外还可以对雇主提起诉讼,请求补偿损失的差额部分,所有的工伤医疗费都可以得到补偿。英国工伤赔偿制度的特点在于:工伤保险的救济并不是工人可以得到的惟一救济,工人在受伤后可以选择接受保险的赔偿,也可以进行诉讼。能够证明雇主对损害有过错的,在接受赔偿之后,仍然可以提起诉讼,就补偿不足的部分进行弥补。

3.工伤保险与工伤预防相结合的理念。西方发达国家普遍实行了工伤保险与事故预防相结合的做法。我国的工伤保险制度应与国际做法接轨,这不仅有利于我国在劳工问题上的国际交往与合作,也有利于通过工伤预防措施,规范企业的安全生产管理,控制事故发生,减少事故伤害,保护职工身体健康。还有利于减少工伤保险赔付,增强工伤保险基金储备,提高工伤保险抗风险的能力。

(二)构建民营中小企业工伤保险制度应重点突破的几个方面

1.制定措施,分布推进。根据民营中小企业劳动者就业的不同特点,有步骤地推进工伤保险制度建设。对与企业签定劳动合同的且工作较稳定的职工全部纳入统一的工伤保险制度。对流动性较大的职工,首先以强制手段确保高危行业职工的进入,然后推进其他行业的职工进入工伤保险制度。

2.严格规范用工制度。规范用人单位与劳动者的劳动关系,是保障劳动者社会保障权益的前提。所有的用人单位必须与劳动者依法签订劳动合同,并接受政府相关部门的监督。为此,应建立科学合理的劳动保障监察队伍,建立劳动监察制度、群众举报制度和信息公开制度,对违法、违规行为进行暴光并加大处罚力度,运用行政、法律、审计、监察、舆论等手段形成全社会综合治理的局面。督促民营中小企业规范用工制度,保护劳动者合法权益。

3.建立激励与约束机制。根据企业上年度安全生产状况、工伤事故发生频率、工伤保险缴费和待遇支付情况,对企业工伤保险费率实行定期的、科学的浮动,同时对安全生产管理效果好的企业给予奖励,反之则进行处罚,促使企业重视安全生产与工伤预防,激励企业参加工伤保险。

4.普及知识,强化意识,完善法规。要广泛发动社会舆论,利用电视、电台和报纸等灵活多样的宣传形式,普及工伤保险法律法规政策知识,提升广大用人单位和职工的工伤保险意识。并进一步完善我国的社会保障法律法规体系,将社会保障上升为国家意志。只有这样才能树立起全民的保障意识,从根本上抑制社会保险推进中的各种障碍。

5.加快信息网络建设,提高管理水平和效率。首先是建立信息交换机制,就是要在各级劳动保障部门之间,劳动保障部门与安全健康监察部门之间建立信息交换、数据共享、情况通报的平台,及时对工伤事故、安全生产和职业病的发生情况进行信息交换,为职业安全健康的监察、工伤保险参保情况的检查、工伤保险费率的确定或调整等提供及时的数据信息。其次要建立计算机分析处理系统,经过对有关数据的统计分析,对职业伤害发生的类型、程度、高发的人群和发展的趋势提供数据资料,使职业安全健康预防工作和费率筹集做到胸中有数,对开展工伤预防工作做到有的放矢。