我市职业卫生监管中存在的问题及对策

胡锦涛总书记在中共中央政治局第三十次集体学习时强调：坚持以人为本，关注安全，关爱生命，我国是社会主义国家，我们的发展不能以牺牲精神文明为代价，不能以牺牲生态环境为代价，更不能以牺牲人的生命为代价。职业病防治工作关系到广大劳动者身体健康和人民群众生命财产安全，关系到改革发展稳定的大局，关系到经济健康发展和构建和谐社会目标的实现。改革开放以来，我市的职业卫生工作取得了长足发展，职业病防治工作也取得了很大成绩。但是，由于近年来经济的快速发展、多种所有制并存、中小企业数量剧增、劳动用工形式多样化和监管力量薄弱等因素，致使当前我市的职业卫生形势仍相当严峻，一定程度上影响了经济的持续、稳定、健康发展和构建和谐社会的进程。为此，政府有关职能部门应充分认识职业病危害的严重性、紧迫性，在“政府组织、各有关部门配合、企业落实”的框架内切实抓紧解决职业卫生监管过程中存在的问题。

一、我市职业卫生监管工作中存在的问题

随着招商引资及经济发展的不断深入，我市的产业面不断扩大，新工艺、新技术、新材料的大量引进，企业总数成倍增长，职业危害因素对我市劳动者的影响也在日益增加，急、慢性职业中毒及其他职业病例时有发生，对社会和谐发展及安定带来了一定的负面影响。截止2007年5月，我市取得组织机构代码的生产企业有14976家，接触各类职业病危害因素的劳动者在70万以上，各类职业病患者1200余人，且呈不断上升趋势。导致我市职业病危害严重的原因主要有以下几个方面：

(一)政府对职业病防治工作的认识不够

由于职业病的形成有一定的潜伏期，尽管其潜在的危害范围比安全事故、交通事故更大，给患病职工及其家庭、社会带来的痛苦、负担和影响更加严重，但由于其危害没有矿难等重特大事故那样直接、那样触目惊心，致使当前我市各级政府和相关部门对死亡事故十分重视，而对职业病防治工作重要性、紧迫性、艰巨性、长期性、特殊性及职业病对职工、对企业、对社会造成的危害认识不足，存在误区，形成了“红丧掩盖白丧”，重视死人事故而忽视职业病危害。没有真正做到既关注职工生命、更关爱职工健康，没有站在以人为本、科学发展、构建和谐社会的高度全面思考问题，片面强调经济发展，缺乏科学发展观和正确的政绩观，存在地方保护主义，致使国家关于产业政策调整的有关措施没有得到很好落实，一些国家明令禁止或淘汰的落后工艺、技术和材料在一些地方、用人单位仍在继续使用，更有甚者擅自降低招商引资及企业设立的门槛，使一些未经职业卫生评价、审查的建设项目违法立项建设，贯彻落实职业病防治法律制度的态度不坚决、措施不得力。

 (二)职业卫生的监管体制尚未完全理顺

由于种种原因及职业病防治工作的长期性、艰巨性、复杂性、严峻性，中央编办发〔2003〕15号文件适时对职业卫生监督管理职能进行了重新分工。目前，我市的职业病防治工作由卫生、安监、劳动保障、总工会、建设项目规划审批等政府有关部门依据《职业病防治法》第八条第三款“县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责职业病防治的有关监督管理工作”之规定，在部门职责范围内各自展开，但因缺乏有效协调，没能形成监管合力。如卫生行政部门负责对用人单位职业健康监护情况进行监督检查，但职业危害申报又由安监部门负责，因此卫生部门在对用人单位监督检查过程中缺乏第一手本底材料，有时存在只知厂名而不知厂址等诸多难题，增加了监督工作的难度；安监部门负责的职业危害申报、职业危害事故和违法行为的查处、有毒物品作业场所职业卫生安全许可证的发放等工作，又需要卫生部门管辖的职业技术服务机构强有力的支撑，这些方面都存在着严重的职能交叉及责、权、事相分离与缺乏信息沟通共享等问题，致使我市的职业病防治工作还存在许多不尽人意的地方，对此项工作的顺利开展带来了一定的难度。

(三)有关部门未将职业病危害评价（卫评）作为建设项目立项审批的前置条件

《职业病防治法》第三条、第十五条、第十六条指出：“职业病防治工作坚持预防为主、防治结合的方针”、“新建、扩建、改建建设项目和技术改造、技术引进项目（以下统称建设项目）可能产生职业病危害的，建设单位在可行性论证阶段应当向卫生行政部门提交职业病危害预评价报告。……未提交预评价报告或者预评价报告未经卫生行政部门审核同意的，有关部门不得批准该建设项目。”、“建设项目的职业病防护设施所需费用应当纳入建设项目工程预算，并与主体工程同时设计，同时施工，同时投入生产和使用。”

近年来，我市每年均有近1000个建设项目需政府有关部门审批立项，但市发改、经贸、外经贸、工商、建设、规划等有关职能部门在建设项目的审批立项及企业的设立上，往往只注重环保（环评）、安监（安评）的评价报告及消防审核，并没将职业病危害预评价（“三同时”）报告也作为建设项目审批立项的前置条件，致使我市绝大部分建设项目没能在源头上控制可能产生的职业病危害，给我市的职业病防治工作及劳动者的身体健康带来一定的潜在影响。

(四)监管力量严重不足

据质量技术监督部门的统计资料，目前我市取得组织机构代码的生产企业有14976家，面对如此庞大的监管对象，仅靠现有的8名职业卫生监督人员可谓是杯水车薪，显然不成比例，职业卫生监督机构在人员编制、经费、装备及社会地位等方面与监管对象基本相同的环保、安监等部门（上述两部门的监管人员均在200人以上）相比，职业病防治监督力量明显薄弱，职业卫生监督队伍严重不足。

 (五) 外来工、农民工的流动性、临时性、多变性给职业病防治工作带来了一定的困难

劳动者的健康权益保障问题是职业病防治工作的核心及重要环节，是以人为本及“三个代表”重要思想的具体体现。但由于社会保障制度的不够完善，劳动者特别是外来工、农民工在用工上呈现流动性、临时性、多变性等特点，给用人单位的劳动用工管理及卫生部门保障劳动者的健康等合法权益带来了一定的困难。因劳动者“来也匆匆，去也匆匆”，事前又不打招呼，因此，用人单位很难依法做好劳动者在上岗前、在岗期间和离岗时的职业健康检查、职业卫生知识培训、劳动合同签订及建立劳动者职业健康监护档案等工作，同时也给职业卫生监管取证增加了难度。

二、职业卫生监管对策

根据中央编办发[2003]15号、卫监督发[2005]31号文件对职业病防治、职业卫生监督方面的职责分工，针对职业危害的现状及其监督过程中存在的问题，我市卫生行政部门应从以下几个方面着手做好职业病防治工作：

（一）加强领导，成立市人民政府职业病防治领导小组

鉴于职业病防治涉及面广，参与的政府职能部门多，监管对象数量众多，工作量大，且关系到广大劳动者身体健康和人民群众生命财产安全，关系到改革发展稳定的大局，关系到我市经济健康发展和构建和谐社会目标的实现，是一项巨大的社会系统工程，因此，卫生行政部门应积极当好市府的参谋，并通过人大、政协等正常渠道提请政府加强对职业病防治工作的领导，学习周边地区政府在组织实施《职业病防治法》方面的先进经验，严格按照《职业病防治法》第九条“国务院和县级以上地方人民政府应当制定职业病防治规划，将其纳入国民经济和社会发展计划，并组织实施”之规定，制定职业病防治规划，依法将职业病防治规划纳入我市国民经济和社会发展计划，并成立由政府牵头，市经贸、外经贸、发改、建设、财政、卫生、安监、劳动保障、公安、环保、工商、工会等部门参与的市人民政府职业病防治领导小组，负责统一组织、领导全市的《职业病防治法》贯彻实施工作，形成多部门联动的监管机制，把职业病防治纳入各级政府、部门的年度考核指标，在日常的监管中加强信息沟通与共享，建立协调工作机制，充分发挥职防领导小组的整体优势和作用，把阶段性的突击整治与日常监管有机的结合起来，把宣传推广经验与加强指导服务结合起来，把表彰先进与惩治违法典型结合起来，以不断适应经济发展对职业卫生工作提出的新要求、新形势。

建立健全职业病防治法人负责制，形成“政府组织、各有关部门配合、企业落实”的运行机制，齐抓共管、综合治理，共同做好职业病防治工作。

（二）将职业病危害评价（卫评）依法纳入建设项目立项审批的前置条件

《职业病防治法》第十五条规定：“……未提交预评价报告或者预评价报告未经卫生行政部门审核同意的，有关部门不得批准该建设项目。”为从源头上做好职业病危害的防治工作，保障劳动者的身体健康及用人单位自身的利益，促进我市经济持续、稳定、健康发展，有效的保护劳动生产力，我市政府发改、经贸、外经贸、建设、工商等有关部门必须严格按照《职业病防治法》第十五条的规定，建立对新建、扩建、改建和技术改造、技术引进项目等建设项目的职业病危害预评价报告和审核制度，并依法将其纳入建设项目立项审批的前置条件。

在推进产业发展、招商引资及新批用人单位的过程中，项目审批部门应把劳动者的生命安全、身体健康放在第一位，以人为本，不能以牺牲环境、牺牲劳动者的健康、牺牲劳动者的生命为代价换取短时的经济利益与发展，支持卫生部门依法开展对用人单位新、改、扩建等建设项目的职业病危害评价和职业卫生审核、审查和验收工作，把职业病危害评价作为建设项目立项审批的前置条件，实行“一票否决制”，从源头上控制职业病危害，严把用人单位的市场准入关。

依靠科技进步，积极调整产业政策，限期淘汰严重危害劳动者健康的落后技术、工艺和材料，禁止以技术转让的形式，将落后的、职业病危害严重的项目、设备、工艺引入，加强对新技术、新工艺、新材料、新方法的推广应用工作，对于有可能产生职业病危害的建设项目，要依法进行职业病危害评价，做到职业病防护措施与主体工程同时设计、同时施工、同时竣工验收投产。

（三）抓好宣传培训工作，提高职工对职业危害的自我防范能力

通过各种形式广泛宣传职业病防治工作的重要性和紧迫性，让全社会都认识到职业病危害的严重性及职业病可防不可治的科学道理，使全社会和各用人单位自觉行动起来，正确处理好“经济发展”与“职业病防治”之间的关系，牢固树立以人为本、科学发展的观念。积极开展、推广、应用有利于职业病防治的新技术、新工艺新材料，逐步淘汰职业病危害严重的技术、工艺、材料，建立、健全职业病防治规章制度，落实职业病防治措施和各级责任。

卫生、安监等部门应根据《职业病防治法》第三十一条的规定，依法抓好用人单位负责人的职业卫生培训及劳动者特别是外来工、农民工在上岗前、在岗期间的定期职业卫生培训工作，加大宣传教育力度，增强法人及劳动者的职业安全卫生意识和法制观念，提高职工维护自身合法权益和对职业危害自我防范的能力，教育劳动者不能“四十岁以前用命换钱，四十岁以后用钱换命”，增强他们贯彻执行《职业病防治法》等法律、法规的自觉性，使企业经营管理者及劳动者知法、守法、知防、会防，形成群防群治的局面。

（四）加强队伍建设

职业卫生监督是一项专业技术性极强的工作，目前职业卫生监督执法机构和职业卫生技术服务机构的建设及现场检测工具的配备、专业人才队伍的建设远远不能满足职业病防治及监督工作的实际需要，必须尽快加大投入，配备相应的现场检测仪器，强化监督队伍建设，理顺相关职能部门与地方政府之间、卫生监督及疾控中心之间的关系，探索一条合理、合法并适合我市的职业健康监护新路子，凝聚各方面的力量，齐抓共管，共同把我市的职业病防治工作做得更好。

卫生部门应根据《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》（中发〔1997〕3号）及2005年1月5日吴仪副总理签发的《关于卫生监督体系建设的若干规定》，争取政府的支持，对监管人员少、经费不足、装备陈旧等问题，要积极向政府反映情况，争取在机构人员编制上按卫生部门承担的监督职能及国家的有关规定配足，在经费上按机构人员编制全额拨款、并根据职业病防治工作的需要划拨专项经费，在装备投入上与艾滋病等传染病、地方病、寄生虫病同等对待，切实解决卫生监督机构人员编制、经费、装备等方面的问题，争取政府支持在经济条件等许可的街道设立卫生监督部门的分支或派出机构，完善卫生执法体系建设，并进一步确立卫生监督部门的作用与地位。

（五）强化部门合作，加大执法力度，落实用人单位职业病防治的主体责任

用人单位是市场经济的主体，也是安全生产和职业卫生工作的主体。我市目前职业危害形势严峻，从根本上讲是用人单位的主体责任落实不到位。为此，卫生、安监、公安、环保等部门应加强合作，并根据各自的职责，依法对使用高毒物品、危险化学品及放射性同位素、射线装置的用人单位进行监督检查，对违反《职业病防治法》、《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》、《危险化学品安全管理条例》、《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》等法律法规的用人单位应依法严厉查处，并通过报纸、电视等媒体予以曝光；对违法情节严重的用人单位，责令停止产生职业病危害的作业，或者提请人民政府按照国务院规定的权限责令停建、关闭；对劳动者健康造成严重损害的，将依法追究其刑事责任。从而促使用人单位从“他律”向“自律”、从“被动”向“主动”转变，督促用人单位落实《职业病防治法》等法规的各项规定，认真履行法律法规赋予的义务，创造性地全力做好职业卫生和劳动保护工作，加大职业病防治经费的投入，及时排查整改和消除隐患，推进技术进步，改善作业环境和条件，最大限度地减少和消除职业危害，切实保障劳动者的健康与安全，提高劳动者的劳动能力。

职业卫生工作贯穿于经济活动的全过程，职业病防治工作是保护劳动者健康，促进经济发展、构建和谐社会的一项重要工作，卫生行政部门一定要从实践“三个代表”重要思想的高度，树立“以人为本”的执政理念和按照全面构建社会主义和谐社会的要求，牢固树立科学发展观和正确的政绩观，进一步提高对职业病防治工作的重要性的认识，增强紧迫感和责任感，坚持“安全第一，预防为主，综合治理”的方针，以高度的政治责任感和开拓创新的精神，积极行动起来，切实做好职业卫生监督检查和执法工作，为推进我市职业卫生状况的根本好转，保护劳动者在劳动过程中的身体健康，促进国民经济可持续发展和社会稳定而努力工作，实现《政府工作报告》中指出的“加强职业病、地方病防治”及1996年世界卫生组织《北京宣言》提出的“人人享有职业卫生”这一宏伟目标，让全市所有劳动者享有安全、健康、舒适的工作环境。

（版主：sunlyqc，江苏省江阴市卫生局卫生监督所）（本文系作者原创，版权归作者所有，为加大广大职业卫生工作者的相互交流，特在本网站登出，翻版、侵权必究）