地方保护主义成因及危害分析与职业卫生执法对策探讨

 胡东风（十堰市卫生局卫生监督局）

【摘要】本文分析了地方保护主义产生的三大成因，四大危害，结合职业卫生执法工作实际，探讨性地提出改革行政体制、统一职业卫生行政职能、建立“跨行政级别执法模式”、广泛深入宣传《职业病防治法》、不断提高执法水平五项对策，仅供同仁参考。

《中华人民共和国职业病防治法》实施已经五年多了，职业卫生执法仍然步履艰难。当前我国职业病危害形势依然严峻，全国每年新增尘肺病例约1万例，职业中毒3万例，有的地方职业病危害已发展到相当严重的程度，出现“尘肺村”、“中毒村”。甚至发生因职业病纠纷处理不当而堵塞道路、罢工、游行、集体进京上访等影响社会和谐和稳定的事件。职业病危害已经成为一个重大的公共卫生问题和社会问题^［1］。职业卫生执法滞后，问题是多方面的，有国家经济转型期的系列问题，有国家职业卫生监管和职业病防治体系问题，有卫生系统执法水平和能力问题，有企业法人和劳动者素质问题，本文重点讨论的是地方保护主义影响问题。

一、地方保护主义的成因

地方保护主义，是指政权的地方机构及其成员，以违背国家的政策（法规）的方式去滥用或消极行使手中权力、以维护或扩大该地方局部利益的倾向。“保护主义”最早由1848年由英国著名经济学家约翰.穆勒提出^［2］。地方保护主义作为一种以地方利益为本位的社会现象，在中国历史上早已存在^［3］。经济体制改革前一般称之为地方主义、部门主义、本位主义。我国经济体制改革过程中出现的地方保护主义则泛指是指地方政府为了眼前利益和局部利益而损害长远利益和全局利益的错误倾向^［4］。我国现阶段地方保护主义在许多地方已成为一种普遍现象，由单一行政手段发展成为采用经济的、行政的甚至司法手段。地方保护主义产生归纳起来又三大成因：

（一）政治经济体制因素

一是我国行政管理体制 “双重领导”的条块结合的管理模式：职能部门负责业务，而地方政府管“人、财、物”，在管理中一直居于主导支配地位。二是由于利益主体多元化，利益标的多样化，地方利益和全局利益的关系复杂化了。我国自1980年起实行了"分灶吃饭"的财政体制模式，1993年起实施分税制，调动并刺激了各级地方政府发展地方经济的积极性，由于事权的下放，地方政府对于所属区域的整体掌控能力大大加强，自我独立意识开始被唤醒。逐渐从单一中央政府的代理人的角色转化为掺杂了相对独立利益意识的角色，各级政府竞相攀比，将发展经济开辟财源作为政府的首要职责,用于公共服务的资金长期不足。三是由于历史形成的地域权力和地方政府的身份优势没有规范的约束，个别官员以“发展经济”为借口，以屏蔽以权谋私和腐败现象，比如在企业持有股份，甚至自己办厂等等，对其他地域和本地域处于身份劣势的当事人利益的侵害就在所难免了。

（二）人文因素

  地方保护主义必然与中华文化有千丝万缕的联系，一是地域亲和和排异直接滋生地方保护主义。二是中庸之道无原则的包容和麻木，间接地为地方保护主义提供了天然屏障。三是“为官一任，造福一方”的传统“济世”思想影响，与那些鱼肉百姓、草菅人命相比，确实道出了为官者对其负责的地域和事项的高度责任感。但是，从法治角度分析，其片面性显而易见：首先，它颠倒了“公仆”与“主人”的关系，以救世主的姿态掩盖了作为国家主人的人民群众在地区社会发展中的主力军作用。其次，它将“造福”绝对化，无法体现增进社会福祉所需要的各种手段。由于自居“造福”的救世主地位，如果在任期内没有明显的“政绩”那就等于没有做官的资本。于是，采取措施急功近利，为吸引外商投资，出台各种特殊政策，甚至不惜牺牲国家利益为优惠条件；将科学发展观挂在嘴上，为追求眼前利益，不惜牺牲长远利益和社会公序良欲，包庇纵容包括侵犯劳动者权益在内的种种不法行为。从最初造福一方的良好愿意出发走向了它的反面。地方保护主义严重的地方，往往伴随着领导干部的素质的普遍低下和思想意识堕落的问题，这是放松思想政治教育，放任传统文化的负面影响和其他消极反动思想的任意侵蚀的恶果。

（三）法制因素

一是我国法制尚不健全。地方利益全局利益的界限不明确，导致中央和地方在事权、物权、财权等方面界限不清，未能通过具体的、明确的、权威的法律来界定。二是我国法制建设滞后于经济建设。一些法律已经不能适应经济飞速发展的需要。三是依法行政机制未建立。比如，国家职业卫生现场监管职能调整后^{［6］［7］}，出现安监部门无“法律”监管、卫生部门无“职能”监管的局面。类似法制上的重大缺漏，也是地方保护主义利用的地方。

二、地方保护主义的危害

（一）地方保护主义损害了法律的尊严，成为职业卫生执法最大的障碍。

近年来，地方保护卷土重来，方法手段频频翻新，愈演愈烈。一些地方政府下发文件，设置“企业生产宁静日”，每月中22天或更长时间，行政执法人员不得随意进企业或需要审批方可进企业，使得职业病危害严重的企业可以无视国家法律，践踏置劳动者权益。一些地方政府经济管理部门不是指导企业依法生产，而是视职业卫生执法人员为“眼中钉、肉中刺”，在企业中进行鼓噪，导致企业抵制卫生执法。一些地方以破坏经济发展环境为由让卫生监督员停职检查，甚至罢免了执法部门领导职务。一些地方卫生执法人员遭到围攻和威胁。总之，在地方保护主义盛行的地方，法律是一纸空文，执法人员是经济发展的障碍。职业卫生执法人员处于“放不下”（《职业病防治法》规定了责任追究制度）和“管不了”（地方保护主义下的执法风险大）的两难境地。

（二）地方保护主义削弱了地方经济可持续发展的能力。

地方政府如此乐此不疲的地方保护真能促进地方经济发展吗？经济学原理告诉我们，地方保护主义虽能暂缓地方利益的流失，但却动摇了地方长期发展的根基。在经济转轨阶段，地方政府肩负着规范市场、发展经济、发展社会事业的重大责任。政府形象是地方经济环境的重要标志，一个公平公正、廉洁高效、和谐诚信的政府，意味着投资环境良好，外商必然纷至沓来，而一个排外、腐败、不讲法治和诚信的政府，则意味着投资环境的恶劣，地方保护主义不是优化投资环境，恰恰相反，是破坏了投资环境。市场效率来自于优胜劣汰，但由于地方保护作祟，很多卫生设施落后、劳动条件恶劣的企业得到政府的多方呵护，该退不退、该破不破、该罚不罚，造成大量职业病和职业相关疾病发生，企业将负担推向社会、推给政府，实在推脱不了，一走了之，损害了当地人民群众的根本利益，妨碍了地方经济的长远发展。

（三）地方保护主义损害了企业利益，影响了企业的发展。

市场机制的重要作用，就是通过竞争，促进企业改进技术、提高劳动生产率，不断增强竞争能力。在地方政府保护下的企业，就像温室里的花朵，无需竞争，无需履行法定义务，虽可以生存，但绝不可能发展。比如工业产品要出口发达国家，就必须取得oHSA18000职业安全卫生管理体系认证,在地方保护下的企业建设项目不按照法定程序进行卫生审查、不开展职业病危害因素监测评价、不开展健康监护工作，怎么能通过认证呢？试想一个企业如果不遵守市场规则和法制规则，如何能够做大做强呢？

（四）地方保护主义损害了消费者、劳动者的权益。

由于地方保护的行政壁垒存在，消费者不仅无法选择自己满意的商品和服务，并且当地也还要为此付出高昂的经济代价，消费者权益受到侵害。《职业病防治法》规定了劳动者的享有七项职业卫生保护权益，一些企业为了减低成本，不惜以损害劳动者健康权益为代价，换取暂时的发展，违法行为在政府保护下，得不到法律惩处，劳动者的合法权益受到损害，由于劳动者是生产力中最活跃的因素，进而也损害了企业利益。我们看到，某些地方政府对企业的违法、违规行为“睁一只眼闭一只眼”，迁就退让，甚至认为依法监管会影响投资环境，影响“招商引资”。带来的后果是，不法商人为所欲为，小煤矿泛滥成灾，重复建设屡禁不止，侵犯农民工健康和人身权利的事情一再发生。

三、对策探讨

（一）改革行政体制

胡锦涛总书记在十七大报告中指出：科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。如何做好兼顾经济与社会发展、兼顾中央与地方利益，一是按照社会主义市场经济体制的要求转变政府职能。二是要构建科学的权力运作机制，理顺中央和地方政府的财权和事权以及权力-利益关系，建立中央合理集权与地方适度分权相结合的关系体制，这对规范地方政府行为，遏制地方保护主义是非常重要的^［5］，三是要按照科学发展观要求，建立合理科学的干部教育、考核制度和权力约束机制。

投资环境的改善是一项包括政治、经济、文化等多项指标的系统工程。良好的政治环境不只是政策优惠，更不等于地方庇护，而是体现在政府行政管理的科学化、制度化、规范化，以及法律法规的完善和执法机制、制度的健全上。政策优惠、地方庇护，只会是缘木求鱼，使投资商产生置疑。

     （二）统一职业卫生行政职能

计划经济时代，劳动卫生职业病防治工作，由卫生、劳动、工会组织分工协作、互相配合，各司其责，依靠行政手段，取得了巨大成绩。1998年起，原劳动部承担的职业卫生监察（包括矿山卫生监察）职能交由卫生部承担，理顺了职业卫生管理体制，明确了职业卫生执法主体是卫生行政部门，职业卫生工作开始逐渐恢复活力。《职业病防治法》赋予了卫生行政部门神圣的职责，全国职业病防治工作有了重大进展。然而，职能调整后，职业卫生工作再次滑向低谷。职业病防治“三级预防”，密不可分，比如，健康监护工作离不开现场治理和危害因素申报。从行政管理学上讲，在市场经济体制下，相制约的职能适合不同部门负责，相类似的职能分给不同部门，只会造成挑拣、应付和推诿，带来行政效能下降。职业卫生监管职能必须统一。

（三）建立“跨行政级别执法模式”

      为减少地方防护主义对职业卫生执法的影响，笔者建议在国家经济转型特殊时期，有必要建立一种全新的“跨行政级别执法模式”，类似于环保 “区域执法模式”和司法“异地审理模式”。即国家统一或者以省为单位抽调卫生监督员组建执法组，在不与地方打招呼的前提下，直接深入县乡进行执法，办案。一个地方通过办理1-2起处罚案例，起到以儆效尤的作用。司法“异地审理”实践证明，确实能防止其他权力与势力的影响和干涉,但也有背离“诉讼便利”原则的嫌疑,增加举证的难度和诉讼成本。“跨行政级别执法模式”，其实是一种无奈的选择,可以理解为特殊时期一种特殊执法模式，建议尝试。

（四）广泛深入宣传《职业病防治法》

开展职业病防治法规宣传，普及职业病防治知识，增强依法防护意识和职工依法维权意识是职业病防治的基础和根本。要不断加强对企业法定代表人或负责人以及劳动者的普法宣传教育，提高企业法定代表人或负责人的法制观念和职业病防治意识，坚决防止以发展经济、保护企业生产为借口，损害职工健康行为的发生。强化农民工自我维权意识，用法律保障权益，用知识保护健康。要充分发挥群团、工会组织、社会团体和舆论监督的作用，对忽视职业病防治和安全生产，侵害劳动者权益的行为，予以揭露，公开曝光，把职业病防治工作置于群众和社会舆论的监督之下，创造职业病防治良好的社会环境。

    （五）不断提高执法水平

职业卫生专业性强，“三类”机构是卫生执法的技术支撑，必须加强“三类”机构能力建设。职业卫生执法工作宣传沟通十分重要，一些卫生监督员到现场甚至不能识别职业病危害因素，这样就难以说服用人单位负责人。我们的体会是，通过细致的工作，比如《作业指导意见书》、《职业禁忌调离通知书》等方式，在保护劳动者健康的同时，为企业降低了用工风险、提高工效，逐步使企业认识到职业卫生工作的重要性，企业主动性和配合意识明显改善。可见加强业务锻炼十分重要，持畏难情绪，不开展工作，专业水平和执法水平永远也不会进步。

纵观我国劳动卫生监管史，由卫生部门牵头的地位是不会变的。如果各级卫生卫生行政部门不积极主动开展工作，观望等待，几十年来的职业病防治工作成绩不但不会得到社会和人民的认可，卫生监督机构反而会以无所作为的部门，被国家和人民抛弃。

参考文献：

［1］卫生部副部长蒋作君在2005年全国职业病防治电视电话会上的讲话。

［2］约翰·斯图亚特·穆勒(John Stuart Mill)《政治经济学原理》。

［3］辛向阳：《百年博弈--中国中央与地方关系100年》，第268页，山东人民出版社，2000年。

［4］吴家庆等：《地方保护主义何以愈演愈烈》，载《求是·内部文稿》，1995年第14期。

［5］卢现祥：《西方新制度经济学》，第19页，中国发展出版社，1996年。

［6］中编办[2003]15号文件：关于国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）主要职责内设机构和人员编制调整意见的通知。

［7］卫生部卫监督发[2005]31号文件：关于职业卫生监督管理职责分工意见的通知。

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